In dit hoofdstuk is een aantal samenhangende beleidsonderwerpen opgenomen, die een belangrijke ondersteunende functie kunnen hebben bij het functioneren van de nieuwe systematiek voor het geluidbeleid. Het gaat daarbij om onderwerpen als de experimenten in het kader van Stad & Milieu, marktwerking en geluid en wonen, die er voor kunnen zorgen dat geluid, meer dan nu het geval is, ook in het maatschappelijk verkeer een rol speelt bij het nemen van beslissingen over leefkwaliteit. Daarnaast gaat het om onderwerpen van meer technische aard die een verdere vereenvoudiging van regelgeving beogen zoals het invoeren van een eenvoudigere dosismaat voor de verschillende geluidbronnen en het omvormen van meet- en rekenvoorschriften tot normbladen.
Met het project Stad & Milieu wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de beleidsvernieuwing op het gebied van de stedelijke leefkwaliteit. Het project komt voort uit het spanningsveld dat in de praktijk bestaat, wanneer een concentratie en menging van functies in het stedelijk gebied moet worden gecombineerd met een verbetering van de stedelijke leefkwaliteit. Daarbij is geconstateerd dat er op lokaal niveau onvoldoende mogelijkheden zijn voor een integrale afweging, gericht op het bereiken van een optimale leefkwaliteit. In reactie daarop is een stappenbenadering ontwikkeld, die gemeenten meer beleidsruimte biedt om in de praktijk een goed evenwicht te vinden tussen de verschillende kwaliteitsaspecten. Het sluitstuk van die benadering wordt gevormd door de mogelijkheid om, mits noodzakelijk voor het bereiken van een doelmatig ruimtegebruik en een optimale stedelijke leefkwaliteit, af te wijken van de geldende milieukwaliteitseisen en procedures.
Door middel van 25 gemeentelijke experimenten wordt in de komende periode praktijkervaring opgedaan met de toepassing van de Stad & Milieu-benadering. De inhoudelijke en procedurele eisen die daarbij worden gesteld aan een eventuele afwijking van regelgeving zijn neergelegd in het wetsvoorstel voor de Experimentenwet Stad en Milieu(18)
. In het merendeel van de geselecteerde experimenten spelen geluidaspecten een belangrijke rol, naast bijvoorbeeld bodem- en luchtkwaliteit of externe veiligheid. Daarnaast komt ook de afstemming van verschillende procedures in de experimenten aan de orde. De experimenten bieden daardoor de mogelijkheid om meer inzicht te krijgen in de wijze waarop gemeenten, in samenwerking met andere betrokken partijen zoals provincies, in de praktijk omgaan met de geboden beleidsruimte. In het verlengde daarvan kan dus ook ervaring worden opgedaan met (onderdelen van) het nieuwe model voor het geluidbeleid, hetgeen in sommige experimenten expliciet als doelstelling is verwoord. Het is de bedoeling dat in 1999 een tussentijdse evaluatie van de experimenten zal plaatsvinden. De informatie die dan beschikbaar komt zal worden gebruikt bij de verdere (juridische) uitwerking van het nieuwe model voor het geluidbeleid.
Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven heeft de MDW-werkgroep geluidbeleid aanbevelingen gedaan om de marktwerking in het geluidbeleid te versterken. Hierbij is gedacht aan financiële compensatie aan burgers voor gederfd woongenot ten gevolge van een hoge geluidbelasting, aan heffingen op geluidbronnen ("de vervuiler betaalt"), aan introductie van verhandelbare geluidemissierechten en aan vormen van publiek-private samenwerking tussen burgers, bedrijven en overheden. Deze opties zijn verder verkend en daarbij is gebleken dat de meeste van de genoemde mogelijkheden in theorie wel operationeel te maken zijn, maar dat de daadwerkelijke implementatie ervan op veel problemen zal stuiten. Deze problemen hebben vooral te maken met het verwerven van draagvlak bij de verschillende betrokken markt- en overheidspartijen. De wijze waarop het geluidbeleid op gemeentelijk niveau wordt ingevuld bepaalt uiteindelijk de ruimte voor de mogelijkheden voor marktwerking. Dit zal dus per gemeente verschillen.
Wel is het mogelijk om via informatievoorziening over de geluidbelasting op de gevels van woningen het aspect geluid een grotere rol te laten spelen op de woningmarkt. Nagegaan zal worden hoe een dergelijke vorm van informatievoorziening het beste in de markt gezet kan worden (zie ook paragraaf 6.2.)
In de directe woonomgeving speelt geluid dat wordt voortgebracht door bewoners van aangrenzende woningen een belangrijke rol. Geluidsoverlast door burenlawaai wordt door 13% van de Nederlandse bevolking als ernstige hinder ervaren(19)
. Een tweede aspect dat het woongenot bedreigt is "gehorigheid" in de eigen woning zelf, en het rekening moeten houden met het voorkomen van geluidsoverlast voor de buren. Hierdoor verschuift de aandacht van de consument voor de kwaliteit van geluidwering van de woning: Van een algemene minimum kwaliteit aan geluidwering van de woning, die onvoldoende tegemoet komt aan de wensen van de moderne woonconsument, naar een specifieke (hogere) kwaliteit aan geluidwering.
Met het oog op een gezond klimaat binnenshuis en in de aangrenzende buitenruimten is het wenselijk om een instrumentarium aan te reiken aan de betrokken actoren, waarmee de problematiek van hinder van geluiden van buren meer beheersbaar kan worden gemaakt. In 1998 presenteert het kabinet een Nota geluid en wonen. Hierin zal worden ingegaan op de omvang van de problematiek, de hinderlijkheid van buurgeluiden, de eigen verantwoordelijkheid van partijen en de mogelijkheden om bewonersgedrag te beïnvloeden ter voorkoming van hinder van geluiden van buren. Tevens komt aan de orde de mogelijkheid van aanscherping van normen voor geluidisolatie van woningen, voorlichting, institutionaliseren van de bemiddeling, en het inzichtelijk maken van de geluidkwaliteit van woningen.
Onder een geluidmaat wordt verstaan de samenvatting van gegevens over het fysische verschijnsel geluid. Om geluidbeleid te kunnen maken is er een behoefte aan een geluidmaat die een indicatie geeft van de effecten van geluid op mensen en/of dieren. De maat moet een lage waarde aannemen als geluid weinig of geen effecten heeft, en een hoge waarde als er sterk negatieve effecten optreden. Het geluidbeleid kan zich dan richten op het voorkomen of omlaag brengen van hoge geluidbelastingen, beschreven in termen van de geluidmaat. Als een dosismaat een te beperkte relatie heeft met ongewenste effecten, dan bestaat het risico dat kosten en moeite gestoken worden in het reduceren van de verkeerde (aspecten van) geluidbelastingen. Het rendement, in termen van reductie van ongewenste effecten in verhouding tot de inspanning, is dan niet optimaal.
In de Wet geluidhinder, Wet milieubeheer en de Luchtvaartwet zijn voor geluid, afkomstig van verschillende soorten bronnen(20), verschillende dosismaten(21) en grenswaarden opgenomen (zie bijlage A). Enerzijds zijn het aantal verschillende dosismaten en de meer of minder subtiele verschillen in gelijksoortige maten voor een aanzienlijk deel historisch verklaarbaar, anderzijds vinden de verschillende dosismaten en grenswaarden hun basis in het feit dat de verschillende geluidbronnen ieder een eigen dosiseffectrelatie(22) hebben: niet alle geluidsoorten zijn bij een gelijk geluidniveau even hinderlijk.
Omdat het huidige systeem in de praktijk als tamelijk complex en weinig doorzichtig wordt ervaren, is het wenselijk te komen tot een dosismaat die minder complex is dan het huidige stelsel van dosismaten én een duidelijke relatie aangeeft met de werkelijk ondervonden hinder van de verschillende geluidbronnen. De dosismaat moet zo zijn geformuleerd dat deze begrijpelijk is voor burgers en bestuurders. Bestuurders moeten met behulp van de gebruikte terminologie onmiddellijk kunnen worden aangesproken door burgers. Een bestuurder die een besluit moet nemen over het al dan niet doorgaan van een weg- of een woningbouwplan heeft meer aan een kwaliteitsaanduiding dan aan een technisch getal.
In het rapport "Geluidmaten voor Nederlands beleid(23) wordt het nu in Nederland gebruikte stelsel van geluidmaten aan een kritische beschouwing onderworpen. De conclusie van dit rapport is dat uiteindelijk met één dosismaat voor geluidhinder en één voor slaapverstoring volstaan kan worden. Hoewel er nog keuzen openstaan (zie kader), wordt om pragmatische redenen (zoals aansluiting bij internationale standaarden) gekozen voor een maat die aangeduid wordt met equivalent dag-avond-nacht niveau: afgekort Lden. Voor de nacht wordt voorgesteld een equivalent nachtniveau te kiezen, zoals dat nu ook al gebruik wordt: LAeq,nacht.
Drie opties voor een uniformering van de dosismaat
1. Optie 1 lijkt sterk op de huidige praktijk in Nederland, maar komt daar niet helemaal mee overeen. Bij de beoordeling wordt uitgegaan van twee dosismaten:
- de geluidbelasting B in Ke voor luchtvaartlawaai vanwege de grote luchtvaart;
- de geluidbelasting Letm in dB(A) voor alle overige soorten van geluid.
In de loop der jaren zijn er steeds meer verschillen ontstaan in de wijze waarop bij verschillende geluidbronnen de belasting werd berekend. In deze optie worden inmiddels achterhaalde verfijningen en aanpassingen die ten onrechte zijn aangebracht geëlimineerd. Onder de aanpassingen vallen de "afkap" bij de Kosten-eenheid, de avondwaarde bij wegverkeer, het piekniveau en het referentieniveau bij industrielawaai, en de representatieve perioden. In deze optie wordt bij alle bronnen de geluidbelasting berekend als een jaargemiddelde aan de gevel van de woning.
1. Hoewel er nog geen consensus is over een geluidmaat op Europees niveau, zijn er wel aanzetten daartoe. Optie 2 gaat daarom uit van een dosismaat die euro-conform is. Bij de beoordeling wordt voor alle soorten van geluid uitgegaan van twee dosismaten:
- de geluidbelasting Lden in dB(A) als maat voor het beoordelen van geluidhinder;
- het equivalente geluidniveau LAeq (23-7h) in dB(A) als maat voor het beoordelen van slaapverstoring.
De Lden, waarin de d, e en n respectievelijk staan voor "day", "evening" en "night", is gelijk aan de energetische sommatie van het equivalente geluidniveau over de dag- (7-19h), avond- (19-23h) en nachtperiode (23-7h), met toepassing van een straffactor van 5 dB(A) voor de avond en 10 dB(A) voor de nacht. Verder is in deze optie voorzien in een afzonderlijke nachtnorm (aan de gevel van de woning) voor alle bronnen, met als lengte van de nachtperiode: 23.00-07.00 uur(24)
. Bij de berekening van de Lden en de LAeq (23-7h) wordt uitgegaan van het jaargemiddelde equivalente geluidniveau.
Of de Europese Unie daadwerkelijk voor deze maat zal kiezen is onzeker; met name het onderscheid naar een avondwaarde is enigszins omstreden. Een verschuiving van Lden naar Ldn is echter veel makkelijker dan andersom.
1. De meest vergaande vereenvoudiging van de dosismaat, is de omvorming van de dosismaat tot een milieukwaliteitsmaat (MKM). In optie 3 wordt voor alle soorten van geluid bij de beoordeling uitgegaan van twee dosismaten:
- de geluidbelasting Lden,MKM in dB(A) als maat voor het beoordelen van geluidhinder;
- het equivalente geluidniveau LAeq (23-7h) in dB(A) als maat voor het beoordelen van slaapverstoring.
In deze optie wordt, in aansluiting op optie 2, de Lden omgerekend naar een hinderequivalente waarde. Verder wordt ook het effect van de geluidluwe gevel en de gevelisolatie (binnenwaarde) verdisconteerd. Het LAeq (23-7h) dient als maat voor de beoordeling van de slaapverstoring. Bij een bepaald geluidniveau zal een bepaald percentage mensen slaapverstoringseffecten ondervinden. Omdat het geluid de slaap kan verstoren zonder dat dit bewust wordt ervaren, is dit onafhankelijk van de geluidsoort. Net als bij optie 2 maakt daarom ook de LAeq (23-7h) deel uit van optie 3. Bij de berekening van de Lden,MKM en de LAeq (23-7h) wordt uitgegaan van het jaargemiddelde equivalente geluidniveau.
De Gezondheidsraad komt, na bestudering van het beschikbare materiaal in een internationale commissie, tot de conclusie(25)
dat voor de langdurige blootstelling van een bevolkingsgroep aan geluid in de woonomgeving twee maten geschikt zijn: Lden,MKM (maakt onderdeel uit van optie 3) voor hinder, en de LAeq (23-7h) (maakt zowel onderdeel uit van optie 2 als van optie 3) voor slaapverstoring. De beschikbare gegevens zijn echter onvoldoende om een volledige specificatie van een Environmental Exposure Level (EEL) voor hinder en een Environmental Night Exposure Level (ENEL) voor slaapverstoring te geven.
De commissie adviseert om de nodige stappen te nemen om overeenstemming te bereiken over de geëigende responsmaat voor blootstelling aan omgevingsgeluid, waarna een uniforme blootstellingsmaat voor omgevingsgeluid kan worden vastgesteld.
Een groot aantal geluiddeskundigen is gevraagd om aan te geven wat de gevolgen zouden zijn als het huidige complexe stelsel vervangen zou worden door een bovenbeschreven uniform stelsel. De reacties zijn overwegend positief. Wel acht men een zorgvuldig proces van invoering nodig, omdat het met name voor industrielawaai en vliegtuiglawaai niet mogelijk is de invoering normneutraal te laten verlopen.
Het begrip 'normneutraal' kan vanuit verschillende invalshoeken worden benaderd:
a. maatregelen- of kostenneutraal: er hoeven geen extra kosten te worden gemaakt voor bronmaatregelen, maatregelen in de overdracht en voor de geluidisolatie van woningen;
b. oppervlakteneutraal: het geluidbelaste oppervlak blijft gelijk;
c. planologisch neutraal: vastgestelde geluidzones en vastgestelde bestemmingsplannen hoeven niet te worden aangepast;
d. geluidgehinderdenneutraal: het aantal gehinderden blijft neutraal.
Daar waar de vorm van de geluidzone door de invoering van de uniforme dosismaat gaat veranderen ontstaat een probleem, omdat deze vorm niet door een aanpassing van de getalswaarde van de norm te 'neutraliseren' is.
Duidelijk is dat de ingeslagen weg breed wordt ondersteund. Optie 1 wordt daarom afgewezen. Naar de mogelijkheden van invoering van de opties 2 of 3 en de wijze waarop dit kan plaatsvinden zal nader onderzoek verricht worden. De keuze voor een andere dosismaat voor de luchtvaart wordt ingepast in de herziening van de Luchtvaartwet.
6.5 Reken- en meetvoorschriften
Er is een breed scala aan reken- en meetvoorschriften op het gebied van geluid. Te denken valt niet alleen aan de reken- en meetvoorschriften voor industrie-, weg- en spoorweglawaai, maar ook aan die voor luchtvaartlawaai, schiet-/impulslawaai en het referentieniveau van het omgevingsgeluid.
Ter ondersteuning van de modernisering van het geluidbeleid is gekeken in hoeverre het mogelijk is om het beheer van een aantal reken- en meetvoorschriften over te dragen aan een normalisatie-instituut waarna deze omgevormd kunnen worden tot nationale normbladen. Hierbij zal niet alleen rekening gehouden worden met de bestaande Nederlandse normen, maar ook met de Europese (CEN-) normen en in sommige gevallen met de internationale (ISO-) normen.
Het gaat om de overdracht van de reken- en meetvoorschriften, in technische, organisatorische en financiële zin aan het Nederlands Normalisatie Instituut (NNI). Overdracht zal plaatsvinden van de voorschriften voor industrielawaai, weg- en spoorweglawaai en de berekening van de geluidbelasting binnen woningen. Deze keuze is tot stand gekomen omdat enkele voorschriften nog ter discussie staan en om de meer pragmatische reden dat niet alle voorschriften in een keer aan het NNI kunnen worden overgedragen.
In een periode van ongeveer vijf jaar kunnen al deze voorschriften gefaseerd omgezet worden in nationale normbladen waarna ze in de "beheerfase" komen. Afhankelijk van de behoeften van de belanghebbenden en andere ontwikkelingen kunnen de normen voor herziening in aanmerking komen. Hiervoor hanteert het NNI een gemiddelde frequentie van eens in de vijf jaar.
Het voordeel van de overdracht van de voorschriften aan het NNI is dat er continu aandacht blijft voor het onderhoud van de normen. Daarnaast komt er meer uniformiteit in de hanteren modellen (bijvoorbeeld kan het aspect geluidoverdracht voor de verschillende bronnen geüniformeerd worden). Bovendien zal er door de wijze waarop de normen tot stand komen optimaal aandacht zijn voor het bereiken van draagvlak bij de belanghebbenden. Een punt van aandacht hierbij is dat beleid en techniek duidelijk gescheiden moeten zijn. De techniek wordt in het normblad vastgelegd, de meer beleidsmatige aspecten in de regelgeving waarbij naar het normblad verwezen wordt. Nadeel van de overdracht zijn de hoge kosten die er mee gemoeid zijn.
18 Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25848, nr.3
19 Bron: TNO, maart 1995, hinder door milieuverontreiniging.
20 De wettelijk onderscheiden bronsoorten zijn binnenstedelijk wegverkeer, buitenstedelijk wegverkeer, railverkeer, luchtvaartverkeer en industrie.
21 In het Nederlands geluidbeleid worden de LAeq, de Lmax, de Ke en de BKL als dosismaat gebruikt.
22 Zie bijlage A.
23 Miedema, H.M.E, Geluidmaten voor Nederlands beleid - een discussiestuk, TNO-rapport 97.011, mei 1997
24 De hier aangeduide nachtperiode beslaat een periode van 8 uur; in een ander verband (luchtvaartlawaai) bestaat hier nog discussie over en wordt geopteerd voor het handhaven van een nachtperiode over 7 uur.
25 Assessing Noise Exposure for public health purposes, advies 23E - 1997