BIJLAGEN A.

Geluidhinderbeleid in Nederland

Geluid als onderdeel van het thema verstoring

In het Nationaal Milieubeleidsplan worden diverse thema's voor beleid onderscheiden. Een van deze thema's is het thema verstoring. Om te bepalen wat wel en wat niet onder het thema "verstoring" valt worden de volgende uitgangspunten gebruikt, waarvan een of meerdere van toepassing kunnen zijn(26)

Op grond van deze uitgangspunten wordt onder meer geluid tot het thema "verstoring" gerekend.

Geluidhinder

Vanaf de jaren zeventig richt het geluidhinderbeleid zich vooral op het terugdringen van de geluidhinder in de directe woonomgeving. Daarnaast is er wet- en regelgeving ingevoerd voor geluid in de werkomgeving (opgenomen in de ARBO-regelgeving), de recreatie-omgeving en gebieden met waardevolle fauna en een extensieve recreatieve functie (stiltegebieden). Het geluidhinderbeleid is tot nu toe vooral gericht geweest op sanering van zwaar geluidbelaste woningen en op het voorkomen dat nieuwe huizen op zwaar belaste plekken worden gebouwd. Met uitzondering van het stiltegebiedenbeleid is slechts weinig aandacht besteed aan de geluidsituatie in onbebouwde gebieden.

Buren, wegverkeer en vliegverkeer zijn de belangrijkste veroorzakers van geluidhinder(28). De geluidhinder door industrie en railverkeer is minder omvangrijk. Het percentage ernstig gehinderden door geluid van wegverkeer bedroeg in 1993, 25% en dat van luchtvaart 12%. De bromfiets veroorzaakt bij wegverkeer de meeste hinder. Militaire vliegtuigen en helikopters vormen de meest hinderlijke geluidbron bij de luchtvaart.

Geluidhinderbeleving en normstelling

Geluidhinder is een kwestie van beleving. Het is daardoor niet voor ieder individueel geval exact te voorspellen of er sprake is van geluidhinder. Daarom is voor de belangrijkste brontypes de statistische relatie bepaald tussen de gevelbelasting en de mate waarin hinder optreedt. Op deze wijze wordt het ervaren van hinder geobjectiveerd. In de volgende afbeelding is deze zogenaamde dosiseffectrelatie weergegeven, waarbij als dosismaat de etmaalwaarde in dB(A) is gehanteerd.

Uit de dosiseffectrelatie voor de verschillende geluidbronnen blijkt dat de ernstige hinder en daarmee de gezondheidseffecten toenemen bij een stijgende geluidbelasting vanaf 50 dB(A). Mede op basis van deze dosiseffectrelaties is voor de verschillende bronsoorten een geluidnormering vastgesteld. Voor iedere bronsoort is zowel een voorkeursgrenswaarde als een grenswaarde bepaald. De voorkeursgrenswaarde is een waarde die beleidsmatig acceptabel werd geacht, maar waarbij nog wel een bepaald percentage van de bevolking hinder ondervindt. De grenswaarde is de waarde die in geen geval overschreden mag worden.

De verschillen tussen de grenswaarden voor de verschillende geluidbronnen lopen sterker uiteen dan de verschillen in de voorkeursgrenswaarden. Deze differentiatie kan ten dele worden verklaard uit de verschillende dosiseffectrelaties. Bij een gelijke geluidniveau is het ene geluid (bijvoorbeeld industrielawaai) hinderlijker dan het andere geluid (bijvoorbeeld spoorweglawaai). De absolute hoogte waarop de grenswaarden zijn vastgesteld kan echter niet alleen verklaard worden uit de dosiseffectrelaties, omdat per bron de hinder en gezondheidseffecten toenemen met de toename van de geluidbelasting. Bij het vaststellen van de absolute hoogte van de verschillende grenswaarden hebben andere belangen dan volksgezondheid een rol gespeeld: het economische belang van de betreffende sector en de internationale concurrentiepositie, de mogelijkheden om maatregelen te treffen aan de bron (emissiereductie) en in de overdrachtsfeer (schermen e.d.), de kosten van de maatregelen, de beperkingen die de grenswaarde oplevert voor het ruimtegebruik. Geconcludeerd kan worden dat de huidige grenswaarden voor geluid de resultante zijn van een politiek/beleidsmatige afweging tussen volksgezondheid en andere belangen.

Geluidmaten

Met een geluidmaat wordt niet alleen het meten (in een getal uitdrukken) van de hoeveelheid geluid nagestreefd, maar er wordt ook van verwacht dat deze negatieve gevolgen van (teveel) geluid beschrijft. Het is natuurlijk geen vanzelfsprekende zaak dat dit alleen met de hoeveelheid samenhangt; ook de aard van het geluid doet ter zake. Dat maakt het weer complex, ook al omdat het van het bestudeerde effect afhangt. Voor gehoorschade (en waarschijnlijk ook voor slaapverstoring) maakt het niet veel uit wat de bron van het geluid is: de gehoorcellen raken mechanisch beschadigd, en de populariteit van de wekkerradio bewijst dat je ook van muziek wakker wordt.

Als het gaat om het bestrijden van geluidhinder kan gekozen worden voor een geluidmaat die met dit effect de beste samenhang vertoont. De laatste jaren is veel kennis verzameld over de wijze waarop geluidmaten met hinder samenhangen, zodat een verantwoorde keuze in principe gemaakt kan worden Verder moet zo'n maat voldoen aan een aantal -meest technische- randvoorwaarden. Zo moet hij niet al te moeilijk te bepalen zijn, bij voorkeur in overeenstemming zijn met internationale ontwikkelingen en standaarden op dit gebied. Verder moeten de waarden bij voorkeur zowel door meting als door berekening bepaald kunnen worden uit een relatief beperkte set gegevens (dit laatste met het oog op toekomstige situaties).

In Nederland zijn momenteel de volgende indexen in gebruik Naast deze verschillen in geluidindex zijn er ook nog eens verschillen in normstelling.
geluidbron basis procedure afkorting
Wegverkeer werkdag-jaargemiddelde hoogste van dagwaarde (07-19.00) en nachtwaarde (23-07) + 10 Letmaal
railverkeer weekdag-3 jaargemiddelde Hoogste van dag, avond(19-23)+5 en nacht +10 Letmaal
industrie representatieve bedrijfsperiode Hoogste van dag, avond+5 en nacht +10 Letmaal
industrie jaargemiddelde 95-percentiel van omgevingslawaai L95
industrie representatieve bedrijfsperiode Maximum piekniveau per dag, avond of nachtperiode Lmax
luchtvaart (grote civiele+ militaire) jaargemiddelde gewogen optelling met straffactoren per uur voor avond en nacht Ke

(Kosten eenheid)

luchtvaart weekeinde drukste halfjaar gewogen optelling met straffactoren per voor avondperiode en nachtperiode Bkl

(Belasting kleine luchtvaart)

Geluidmaatregelen

Voor de bestrijding van geluidhinder kunnen diverse soorten maatregelen getroffen worden. Er is in het geluidbeleid een voorkeursvolgorde voor de toepassing van deze beleidsmaatregelen te onderscheiden:

Bronmaatregelen: Het stellen van eisen aan de geluidproductie van toestellen (waaronder motorvoertuigen), het stellen van eisen aan de geluidproductie van bedrijven (via voorschriften in milieuvergunningen en amvb's), het gebruik van geluidreducerende wegdekken, het verkeersluw maken van woonstraten, het beperken van bedrijfstijden etc.;

Ruimtelijke scheiding van functies: Het reguleren door middel van een goede ordening van ruimtelijke functies waardoor kan worden voorkomen dat geluidbronnen en geluidgevoelige bestemmingen elkaar belemmeren (NB dit is alleen voor nieuwe situaties relevant en niet in alle gevallen toepasbaar);

Overdrachtsmaatregelen: De meeste overdrachtsmaatregelen vallen onder het vorige punt. In bestaande situaties beperken de mogelijkheden zich vaak tot het plaatsen van schermen en wallen;

Maatregelen aan de ontvangerskant: Meestal betreft het hier maatregelen aan woningen zoals het aanbrengen van (extra) geluidisolatie en het ontwerpen van een akoestisch gunstige indeling van de geluidgevoelige ruimten binnen een woning.

Deze verschillende soorten van maatregelen vinden hun toepassing binnen het kader van regelgeving, vergunningverlening, ruimtelijke ordening en verkeers- en vervoersbeleid. Zo speelt het bronbeleid een belangrijke rol bij de regelgeving voor toestellen, maar ook binnen het verkeers- en vervoersbeleid en bij vergunningverlening. In het verlengde hiervan worden -gekoppeld aan besluiten over nieuwe ontwikkelingen die kunnen leiden tot geluidbelasting- geluidwerende maatregelen getroffen in de overdrachtssfeer (schermen, wallen) of aan woningen (isolatie).

Effecten van de Wet geluidhinder

Het effect van de invoering van de Wet geluidhinder wordt geïllustreerd aan de hand van de volgende grafiek. Deze toont de neerwaartse verschuiving in de geluidbelasting van woningen die gebouwd zijn na 1984. Dit is twee jaar na het in werking treden van het onderdeel wegverkeerslawaai van de Wgh. Het effect lijkt op het eerste gezicht niet erg groot, maar er is toch sprake van een aanmerkelijke verschuiving naar lagere geluidbelastingen. Indien alle woningen in Nederland volgens dit patroon gebouwd zouden worden, zou dit al 10% minder ernstig gehinderden opleveren.

Toekomstperspectief

Het patroon van geluidsoverlast in Nederland is de laatste jaren aan het veranderen. Als gevolg van het preventiebeleid en uitgebreide saneringsmaatregelen zijn de ergste lawaaiknelpunten aan het verdwijnen. Er zijn echter ook andere ontwikkelingen gaande die de geluidsoverlast op andere plaatsen doen toenemen. De (ernstige) hinder spreidt zich in toenemende mate uit over het land, niet alleen ruimtelijk maar ook in de tijd. Dit laatste is vooral het gevolg van de ontwikkeling richting de "24-uurseconomie". Al met al kan van de geluidsoverlast gezegd worden dat de laatste jaren de ergste pieken zijn verdwenen, doch dat de "geluiddeken" zich in toenemende mate sluit, ook naar gebieden die eerst onbelast waren. Bovendien krijgt de deken de neiging om ook 's-nachts aanwezig te blijven. Geluid wordt in de toekomst dus een probleem van "minder erg, maar altijd aanwezig".

Uit de Nationale Milieuverkenning 4 komt naar voren dat de beleidsdoelstelling, vermindering van het aantal ernstig gehinderden tot een verwaarloosbaar risico, met het huidige beleidsinstrumentarium niet gehaald wordt. Het gebied dat door geluidbelasting van wegverkeer wordt verstoord, neemt in de periode 1990-2000 licht toe, daalt ten gevolge van bronmaatregelen in de periode 2000-2010 en neemt ten gevolge van de volumegroei in de periode 2010-2020 weer toe. Voor de luchtvaart is een gelijksoortige tendens waar te nemen. In de periode 1995-2010 neemt de geluidhinder door het treffen van bronmaatregelen af. In de periode 2010-2020 neemt de geluidhinder door de luchtvaart toe, als gevolg van een verdere toename van het aantal passagiers en vliegbewegingen. Voor een aantal bronnen kan het standstill-beginsel dankzij diverse maatregelen, die reeds genomen zijn of nog genomen worden, behaald worden. Dit zal echter, bij ongewijzigd beleid, niet voor alle bronnen het geval zijn.

In de volgende afbeelding is een inschatting gemaakt van de bijdrage die ieder bestuursniveau (van EU tot gemeenten) kan leveren aan de reductie van geluidhinder tot het jaar 2015 ten opzichte van 1995. Deze figuur is gebaseerd op bestaand beleid waarbij rekening is gehouden met volumegroei, bronmaatregelen, maatregelen als schermen etc. De figuur geeft te zien dat de voorgestelde maatregelen op lokaal niveau relatief weinig bijdragen aan het beperken van de geluidhinder, behalve voor industrielawaai. Met name de implementatie van voorgesteld EU-beleid zal tot vergaande reducties moeten gaan leiden. Voor railverkeer ontbreekt echter nog dergelijk beleid.

In potentie kan er echter een veel verdergaande reductie van geluidhinder bereikt worden. Als we voor bijvoorbeeld wegverkeer het potentieel beschouwen dat de verschillende bestuurslagen (EU - gemeenten) hebben om reductie van de hinder te bewerkstelligen, ten opzichte van het beoogde effect op basis van het bestaande beleid, dan blijken gemeenten toch ook een belangrijk deel voor hun rekening te kunnen nemen (bijvoorbeeld door diverse technische maatregelen door te voeren). In de milieuverkenning 4 van het RIVM zijn een aantal kansrijke maatregelen doorgerekend op hun effect naar ernstige hinder:

stille wegdekken

aanscherping typekeuringseisen

snelheidsverlaging

geluidschermen

nachtrijverbod vrachtwagens

gevelisolatie

"autoluwe steden" en stadsdistributiecentra.

Snelheidsverlaging heeft relatief het grootste effect. Een verlaging van de hinder met 30% lijkt hier haalbaar. Straten waar geen snelheidsverlaging aan de orde is (ontsluitingsfunctie) kunnen worden uitgerust met de nieuwe generatie stil asfalt, die een verlaging van ca 4 dB(A) kan opleveren. De twee voorgaande maatregelen zijn bij uitstek lokale aangelegenheden, en verklaren voor een flink deel het verschil tussen bovenstaande en onderstaande grafiek. Daarnaast speelt vooral het lokale gebiedsgerichte ruimtelijk en milieubeleid een rol.Andere maatregelen zijn meer generiek, en zullen op Europees of nationaal niveau genomen moeten worden.


====================================
noten

26. uit: Thema-Document Verstoring.

27. Er kunnen drie brede categorieën van effecten worden onderscheiden:

28. Bron: Nationale Milieuverkenningen 4 1997-2020, Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu.