De handreiking bestaat uit twee hoofdonderdelen. Het eerste deel gaat in op de totstandkoming, inhoud en reikwijdte van de gemeentelijke nota industrielawaai (hoofdstuk 2) alsmede op de met die gemeentelijke nota industrielawaai vast te stellen grenswaarden voor de geluidnormering bij de vergunningverlening (hoofdstuk 3). Een geactualiseerde tekst uit de Circulaire Industrielawaai van 1979 is opgenomen in hoofdstuk 4.
Het tweede deel van de handreiking volgt in belangrijke mate het chronologisch proces van de vergunningverlening, beginnend met het akoestisch onderzoek in het kader van het opstellen van de vergunningaanvraag en het opstellen van de geluidvoorschriften in hoofdstuk 5.
Hoofdstuk 6 gaat in op enkele specifiek situaties die bij de vergunningverlening een rol kunnen spelen, terwijl de handhaving van de geluidvoorschriften alsmede het zonebeheer zijn opgenomen in hoofdstuk 7.
In de bijlagen is, naast een begrippen- en afkortingenlijst een adreslijst van de inspecties milieuhygiëne opgenomen.
1 INLEIDING
1.1 Achtergronden
De Handreiking industrielawaai en vergunningverlening is opgesteld als hulpmiddel bij het voorkomen en beperken van hinder door industrielawaai. Vanzelfsprekend zal primair met het ruimtelijke ordeningsinstrument, dat wil zeggen het afstand bewaren tussen geluidsbron en ontvanger, moeten worden getracht het optreden van hinder als gevolg van industrielawaai te voorkomen. Mede omdat niet altijd kan worden voorkomen dat het geluid van de industrie invloed heeft op de omgeving waar derden, bijvoorbeeld omwonenden, zich bevinden, is het noodzakelijk de geluidsituatie formeel vast te leggen. Het instrumentarium van de Wet milieubeheer (Wm), waartoe de vergunning behoort, kan hiervoor worden ingezet. Met behulp van vergunningvoorschriften kan hinder worden voorkomen en beperkt. De aard van de industriële bronnen is echter zo verschillend dat niet voor iedere inrichting gelijke vergunningvoorschriften kunnen worden vastgesteld.
Derhalve zal bij het stellen van voorschriften en beperkingen voor industrielawaai bij de vergunningverlening sprake moeten zijn van maatwerk, waarbij veelal elk geval op zich staat en er niet met algemeen geldende emissiegetallen of immissiewaarden kan worden gewerkt. Niettemin kan er natuurlijk wel sprake zijn van de nodige uniformering en onderlinge afstemming, waarvoor deze handreiking bedoeld is.
Overigens dient te worden bedacht dat er altijd situaties zullen zijn waarvoor de handreiking geen expliciete oplossing biedt.
Met betrekking tot de hinder is in het rapport 'Hinder door milieuverontreiniging in Nederland (VROM 1995)' aangegeven dat wegverkeer in Nederland de voornaamste bron van ernstige hinder door geluid is. Het veroorzaakt ernstige hinder door geluid bij vijfentwintig procent van de bevolking. Na het geluid van wegverkeer volgt dat van buren (13%) en van de luchtvaart (12%). Zij vormen de 'grote drie' op het gebied van geluidhinder, voor de industrie (6%), recreatie (5%), railverkeer (2%), bouw- en sloopterreinen (2%) en de landbouw (1%). Naast deze percentages voor ernstige hinder geldt voor industrielawaai dat veertien procent van de bevolking daarvan hinder ondervindt. De gerapporteerde geluidhinder was in 1993 vrijwel over de gehele linie beduidend minder dan in 1987, maar doorgaans iets meer dan in 1977.
In het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) zijn doelstellingen opgenomen ten aanzien van de aantallen gehinderden in Nederland: geen ernstige hinder in 2010 en het aantal gehinderden in 2000 gelijk aan het aantal in 1985. Om de doelstellingen te halen is het noodzakelijk een actief beleid te voeren.
De afgelopen jaren is er op het gebied van het voorkomen en beperken van hinder door industrielawaai veel ervaring opgedaan. Voor een deel vloeide dit voort uit de zonerings- en saneringsregeling uit de Wet geluidhinder (Wgh). Hiermee zijn de geluidsgrenzen van bepaalde industrieterreinen vastgesteld. Het betreft industrieterreinen waarop zogenaamde grote lawaaimakers (art. 2.4 Inrichtingen- en vergunningbesluit milieubeheer) voorkomen of niet zijn uitgesloten in het bestemmingsplan. De vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer en vooral de inspanningen om deze op een adequaat niveau te brengen hebben er toe geleid dat het onderwerp industrielawaai veel aandacht heeft gekregen. Daarbij is in belangrijke mate gebruik gemaakt van de Circulaire Industrielawaai uit 1979 van de toenmalige Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Bij het gebruik zijn echter, zeker de laatste jaren, ook de tekortkomingen van deze circulaire nadrukkelijk naar voren gekomen, zie paragraaf 1.3. In de praktijk van de vergunningverlening is behoefte aan een inhoudelijke vernieuwing van de Circulaire industrielawaai.
Tegelijkertijd doen zich in het milieubeleid en de milieuwetgeving ontwikkelingen voor met betrekking tot, onder andere, deregulering, marktwerking, externe integratie en dergelijke. Deze ontwikkelingen hebben er toe geleid dat meer dan voorheen de lokale overheden verantwoordelijk zijn voor het voorkomen en beperken van geluidhinder door bijvoorbeeld een goede integratie van de toegestane waarde van het geluidsniveau vanwege de industrie in het overige lokale beleid. Mede hierdoor is het van belang ten behoeve van de lokale overheden, het bevoegd gezag, de expertise in een handreiking vast te leggen.
Gezien het bovenstaande was het noodzakelijk de inhoud van de Circulaire Industrielawaai van 1979 nog eens nadrukkelijk te overwegen, hetgeen tot de voorliggende handreiking heeft geleid.
De handreiking zal vooral bij de vaststelling van de geluidruimte in de vergunning van relatief kleine lawaaimakers een grote rol spelen. Ten aanzien van kortstondige maximale geluidsniveaus (Lmax) en veel andere technische aspecten zal de handreiking voor alle bedrijven van toepassing zijn.
De handreiking is tot stand gekomen in gezamenlijk overleg tussen het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en het bedrijfsleven (VNO/NCW BMRO) en zal dientengevolge op voldoende draagvlak van de betrokkenen in de praktijk kunnen rekenen.
1.2 Doel van de handreiking
De handreiking heeft tot doel overheden een hulpmiddel te bieden bij het voorkomen en beperken van hinder door industrielawaai in het kader van de vergunningverlening en (in sommige gevallen) het stellen van nadere eisen op grond van de AMvB's ex artikel 8.40 Wet milieubeheer. Primair is de handreiking bedoeld voor de ambtenaren die adviseren over het geluidaspect in de vergunningen krachtens de Wet milieubeheer. De handreiking vervangt de Circulaire Industrielawaai uit 1979.
De handreiking is onderdeel van het instrumentarium waarmee de doelstellingen zoals vermeld in het NMP kunnen worden behaald. De doelstelling van de handreiking is daarmee kwalitatief gelijk aan die van de Wet geluidhinder en de bijbehorende uitvoeringsvoorschriften. Er is derhalve een relatie met de Wet geluidhinder, Wet milieubeheer, Wet op de ruimtelijke ordening (WRO), het Bouwbesluit (BB), de diverse uitvoeringsbesluiten, het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) en de Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai. Daarnaast bestaat er een overlap met het, sinds het uitbrengen van de circulaire in 1979, gegroeide scala aan wet- en regelgeving dat tot doel heeft hinder door industrielawaai te voorkomen en beperken, zoals bijvoorbeeld de Wet milieubeheer met haar vergunningenstelsel, AMvB's en milieubeleidsplannen, de provinciale (milieu-)verordeningen en de gemeentelijke (milieu)verordeningen.
1.3 Systematiek
De Circulaire Industrielawaai 1979 is in het algemeen goed bruikbaar geweest bij de vergunningverlening op basis van de Hinderwet, de Wet geluidhinder en de Wet milieubeheer. De systematiek is echter deels achterhaald. Bij de uitvoering zijn knelpunten opgetreden, soms door een stringente toepassing van de circulaire in de rechtspraak, waarbij geen ruimte werd geboden om maatwerk te leveren. Daarbij is vooral te denken aan het ontbreken van andere gebiedsomschrijvingen dan woonomgevingen en het te allen tijde bepalen van het referentieniveau ter plaatse.
Ter oplossing van dergelijke knelpunten worden in deze handreiking voorstellen gedaan om in een nieuwe systematiek per gemeente beleid ten aanzien van industrielawaai vast te stellen, bijvoorbeeld als aparte gemeentelijke nota industrielawaai of als onderdeel van een gemeentelijk milieubeleidsplan ex art. 4.6 Wm. Kern van het beleid zou kunnen zijn dat het grondgebied van de gemeente wordt verdeeld in gebieden, en dat tenminste voor de relevante gebieden een grenswaarde wordt toegekend. Op basis van de ervaring kan veelal worden ingeschat wat het achtergrondniveau is in een bepaald gebied. In hoofdstuk 3 worden voorbeelden van gebiedstyperingen met bijbehorende achtergrondniveaus gegeven. Het referentieniveau hoeft na het vaststellen van het beleid niet meer bij iedere aanvraag voor een vergunning Wet milieubeheer te worden bepaald. Uitgangspunt is dat de grenswaarde de bovengrens is voor hetgeen in dat gebied kan worden vergund. Zie voor nadere informatie over het bepalen van de grenswaarde hoofdstuk 3.
Het is duidelijk dat met de mogelijkheid om maatwerk te leveren, een gemeente met meerdere mogelijkheden en belangen rekening kan houden. Relatief eenvoudige situaties kunnen eenvoudig worden omschreven. Bij grote, complexe industrieterreinen waarbij ook ander (nationaal) beleid een rol bij de ontwikkelingen speelt, zal met een uitvoerige omschrijving de gewenste integraal afgewogen kwaliteit kunnen worden weergegeven.
Door het overzicht over het gehele grondgebied in de gemeente kan in het beleid tevens worden aangegeven welke doelstellingen ten aanzien van het aantal gehinderden door industrielawaai worden nagestreefd.
Een ander voordeel voor gemeenten is de mogelijkheid om in het kader van de inpassing van (enkele van) de zogenaamde AMvB-bedrijven, ex artikel 8.40 Wm, de nadere eisen te voren eenmalig vast te leggen. Doordat de rijksoverheid streeft naar minder AMvB's waaronder meer bedrijven vallen is er een kans dat voor specifieke situaties extra voorwaarden (nadere eisen) moeten worden opgesteld. In de AMvB's is aangegeven dat zo nodig maatwerk kan worden geleverd door het bevoegd gezag door per inrichting nadere eisen te stellen. Deze nadere eisen kunnen overigens tot strengere en minder strenge eisen leiden. In sommige AMvB's (bijvoorbeeld die voor de horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen en die voor de detailhandel en ambachtsbedrijven) is rekening gehouden met een krachtens, of bij, verordening aan te wijzen "concentratiegebied" waarmee in feite de mogelijkheid wordt geboden een gebiedsgericht beleid te formuleren. In de gemeentelijke nota "industrie-"lawaai kan dan ook voor die categorieën bedrijven in dergelijke gebieden de mogelijkheid worden opgenomen dergelijke nadere eisen met die nota eenmalig en gebiedsgericht vast te stellen.
Een gemeente kan dus ieder deel van het grondgebied een gewenst geluidsniveau toekennen. In geval bestaande, gelegaliseerde situaties afwijken van de gewenste situatie, is het van groot belang de betrokkenen bij het tot stand komen van het beleid op de juiste wijze te betrekken. Op basis van de handreiking is het niet mogelijk zonder meer een vergunning aan te scherpen of de vastgestelde maximaal toelaatbare geluidsbelasting van de gevel van woningen te verhogen. Indien een bedrijf op basis van de bestaande rechten een aanvraag doet voor een milieuvergunning met waarden die hoger zijn dan de grenswaarden zal uit een bestuurlijke afweging moeten blijken in hoeverre een hoger niveau kan worden vergund.
De Handreiking industrielawaai en vergunningverlening kan in termen van de Algemene wet bestuursrecht derhalve gezien worden als een richtlijn voor het vaststellen van beleidsregels. De gemeente dient bij het vaststellen van de gemeentelijke nota industrielawaai als beleidsregel de formaliteiten in acht te nemen die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt, zoals een schriftelijk besluit en bekendmaking.
1.4 Modernisering Instrumentarium Geluidbeleid (MIG)
Naast onderhavige specifieke aanpassing van de regelgeving met betrekking tot industrielawaai en vergunningverlening is in 1996 een project gestart met als doel een fundamentele modernisering van het instrumentarium van het geluidbeleid. Door de omvang van de wijziging zal naar verwachting het nieuwe instrumentarium eerst in 2002 in werking kunnen treden. Hoewel de handreiking los staat van het project MIG, gaan beide over de herziening van de regelgeving met betrekking tot geluid.
Het voornemen van het kabinet (zie Nota MIG d.d. 23 april 1998) is dat elke bestuurslaag eigen geluidbeleid ontwikkelt waarin naast (gebiedsgerichte) grenswaarden ook een reductiedoelstelling voor geluidhinder en maatregelen zijn opgenomen. Uitgangspunt is dat het karakter van het geluid zodanig is dat de geluidproblematiek voornamelijk een rol speelt op locale schaal. De locale overheid is dan ook primair verantwoordelijk voor het geluidbeleid. In het nieuwe systeem wordt daarom gemeenten een grote mate van beleidsvrijheid geboden, die zij kunnen gebruiken om een op hun grondgebied toegespitst gebiedsgericht geluidbeleid te ontwikkelen. Dit sluit aan bij de alom groeiende behoefte aan maatwerk op gemeentelijk niveau. Daarnaast zijn er objecten aan te wijzen met een zodanig maatschappelijk dan wel economisch belang dat het geluidbeleid hiervoor tot de competentie van de provincie of het rijk gerekend moet worden. Het wettelijk kader voor het toekomstig geluidbeleid wordt vastgelegd in de Wet milieubeheer.
De provincie zal een rol blijven spelen bij grote, regionale bedrijfsterreinen. De geluidsituatie rond dergelijke terreinen is vastgelegd in de zonerings- en saneringsoperatie en de daaruit voortvloeiende besluiten.
Het rijk zal een grote rol spelen bij het vastleggen van de geluidsituatie rond de nationale hoofdinfrastructuur. Daartoe behoren tevens de emplacementen. Het is derhalve aan te raden de vergunningverlening voor dergelijke inrichtingen uit te voeren in lijn met de Circulaire d.d. 13 januari 1998 (kenmerk MBG 97580377) met als onderwerp 'Geluidhinder veroorzaakt door spoorwegemplacementen; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer'.
Voor meer informatie over het project MIG wordt verwezen naar het ministerie VROM, projectorganisatie MIG.
Zolang een gemeente nog geen beleid ten aanzien van industrielawaai heeft vastgesteld (omdat de gemeente daar de noodzaak niet voor inziet, bijvoorbeeld omdat er slechts weinig industriële bronnen in de gemeente gelegen zijn) kan nog niet van de hoofdstukken 2 en 3 inzake de gemeentelijke nota industrielawaai en de grenswaarden gebruik worden gemaakt. Voor wat betreft de grenswaarden voor de geluidnormering bij de vergunningverlening moet dan nog gebruik worden gemaakt van de normstellingssystematiek zoals die in de Circulaire Industrielawaai was opgenomen. De (voor wat betreft de terminologie geactualiseerde) tekst van die Circulaire omtrent dit onderwerp, is opgenomen in hoofdstuk 4 van deze handreiking.