3 GRENSWAARDEN

3.1 Grenswaarden voor de geluidsniveaus ten gevolge van industrielawaai

Vergunningverlening is en blijft maatwerk. Dit houdt in dat bij het beoordelen van een aanvraag om een vergunning en het opstellen van de geluidvoorschriften zowel aandacht moet worden besteed aan de specifieke aspecten van de inrichting (de geluidemissie), als aan de specifieke aspecten van de omgeving (de afscherming en geluidimmissie). Het leveren van maatwerk betekent echter niet automatisch dat de akoestische situatie op en rond het bedrijf altijd tot op het kleinste detailniveau moet worden onderzocht. Maatwerk mag ook best pragmatisch zijn.

Gebieden in de gemeente kunnen met bijbehorende grenswaarden worden vastgelegd op een geluidskwaliteitskaart, zodat bij een aanvraag om vergunning snel duidelijk is welke (LAeq-) normstelling gehanteerd moet worden. Het verdient aanbeveling dat de geluidskwaliteitskaart een onderdeel vormt van de gemeentelijke nota industrielawaai. In die gemeentelijke nota industrielawaai geeft de gemeente aan waarom voor een bepaalde grenswaarde in een gebied is gekozen, of en zo ja in welke gevallen er van de grenswaarde kan worden afgeweken, hoe wordt omgegaan met cumulatieve effecten etcetera. Bij het vaststellen van de grenswaarden voor industrielawaai voor een gebied dient vanzelfsprekend ook rekening te worden gehouden met eventueel verleende hogere grenswaarden voor andere geluidsoorten.

Onderstaand is een tabel (2) opgenomen die gemeenten bij het opstellen van een gemeentelijke nota industrielawaai kan ondersteunen en geeft een overzicht van mogelijke gebiedstyperingen met bijbehorende grenswaarden voor vergunningverlening. Tabel 2 is samengesteld op grond van de Circulaire geluidhinder (1973), de Circulaire industrielawaai, ervaringen met het vaststellen van het referentieniveau en in het buitenland gebruikelijke gebiedsindelingen.

Nadrukkelijk zij gesteld dat tabel 2 geen bindend overzicht biedt, daarvoor is de beschrijving van de gebieden te beperkt en zal deze in veel gevallen ook niet letterlijk van toepassing zijn. De tabel kan dan ook niet zonder meer voor de vergunningverlening worden gebruikt. De gemeente zal tabel 2 (via de gemeentelijke nota industrielawaai) moeten toesnijden op de specifieke omstandigheden in haar gebied.

Tabel 2: Gebiedstyperingen en mogelijke grenswaarden voor industrielawaai in gemeentelijke nota industrielawaai

* MTG's hoogst toelaatbare waarde van de geluidsbelasting, ten gevolge van het industrie-

terrein, nabij de gevels van woningen; artikel 72 Wgh

Opmerkingen bij het toepassen van tabel 2 in de gemeentelijke nota industrielawaai:

- de grenswaarden in de tabel hebben betrekking op het equivalente geluidsniveau vanwege industrie;

- de tabel bevat (indicatieve) grenswaarden waarvan in de gemeentelijke nota industrielawaai naar boven of beneden kan worden afgeweken. De gemeentelijke nota industrielawaai kan derhalve een eigen 'tabel 2' omvatten;

- desgewenst kan de gemeentelijke nota industrielawaai naast de tabel met grenswaarden ook de voor de onderscheiden gebieden geldende richtwaarden bevatten, opdat een bandbreedte wordt gecreëerd welke bij de vergunningverlening kan worden toegepast (voor de definities van de begrippen richt- en grenswaarde, zie bijlage 1);

- bij het toesnijden van de tabel op het gemeentelijke grondgebied, kan ook met (mogelijke toekomstige) cumulatieve effecten van industrielawaai rekening worden gehouden. Overigens treedt relevante cumulatie door meer dan 2 bedrijven op één en dezelfde woninggevel in de praktijk niet vaak op. Wanneer zich dat alsnog voordoet, kan bij vergunningverlening met een 3 dB aanscherping van de geluidvoorschriften in het gros van de cumulatiegevallen alsnog aan de grenswaarden worden voldaan. In uitzonderlijke gevallen ligt een verdere aanscherping tot 5 dB in de rede;

- bij sommige geluidgevoelige objecten kan de grenswaarde verlaagd dan wel verhoogd worden en kan rekening worden gehouden met de periode van het etmaal waarin de bestemming als zodanig in gebruik is. Dit geldt bijvoorbeeld voor scholen die in de avond- en/of nachtperiode niet worden gebruikt;

- voor stille "binnen-terreinen" achter woningen in de stad, of aan de geluidluwe zijde van woningen, kan in de meeste gevallen een strengere grenswaarde (bijvoorbeeld 5 dB) worden vastgelegd;

- ingeval de etmaalwaarde bij woningen op basis van de geluidvoorschriften hoger is dan een vastgestelde 55 dB(A) grenswaarde, dient vastgesteld te zijn dat het binnenniveau voldoet aan de wettelijke eisen, zie daarvoor het gestelde in paragraaf 3.3;

- de grenswaarden gelden voor woningen dan wel andere geluidgevoelige objecten. De gemeente kan er zelf voor kiezen om ook grenswaarden vast te stellen voor een gebied waarbinnen geen woningen of andere geluidgevoelige objecten zijn gelegen (bijvoorbeeld een bos of een park), dan wel voor de buitenruimten van een woning (bijvoorbeeld in de tuin). Zie ook paragraaf 5.6;

- in sommige gevallen kan voor een gedeelte van een etmaalperiode de grenswaarde worden aangepast. Bijvoorbeeld als de nabijheid van een drukke verkeersweg, waar het spitsverkeer al vroeg op gang komt, daartoe aanleiding geeft, zie paragraaf 5.7;

- het toepassen van de tabel kan niet los worden gezien van het gestelde in de overige hoofdstukken ten aanzien van de plaats van normering, de gevelreflectie, de beoordelingshoogte etcetera;

- bij het vaststellen van de grenswaarden in de tabel ware tevens te voorzien in een beleidsstandpunt ten aanzien van reeds bestaande situaties, zie ook paragraaf 5.8;

- voor woningen op industrieterreinen (bedrijfswoningen) zie paragraaf 5.9;

- voor gebieden rondom grindwinlocaties geldt een specifieke normstelling, zoals is aangegeven in de Circulaire Natte grindwinningen d.d. 27 februari 1992; daarbij is van belang dat blijkens de jurisprudentie (voor het eerst met de uitspraak van de toenmalige Afdeling geschillen van bestuur van 10 augustus 1992, G05.90.0055, waarnaar door de Afdeling bestuursrechtspraak nadien stelselmatig wordt verwezen) deze circulaire ook van toepassing is op industriezandwinlocaties indien daarbij sprake is van de inzet van productie-apparatuur welke meer dan 100 ton grind per uur kan produceren;

- ook voor rangeeremplacementen geldt een specifieke benadering, zoals is aangegeven in de Circulaire 'Geluidhinder veroorzaakt door emplacementen; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer' d.d. 13 januari 1998.

Het is van belang dat, gelet op artikel 8.8 Wm, een vaststelling van een grenswaarde hoger dan het heersende geluidsniveau in de gemeentelijke nota industrielawaai goed wordt gemotiveerd. Daarmee zal deze beleidskeuze voor een milieuhygiënisch minder optimale situatie de eventuele toets bij een rechter kunnen doorstaan.

Bij het vaststellen van de te hanteren grenswaarde voor industrielawaai voor een deelgebied van de gemeente kan het gemeentebestuur gebruik maken van de inzichten in de dosis-effectrelaties uitgedrukt in percentages gehinderden welke bij de onderscheiden geluidsniveaus behoren. De spreiding in percentages is vooral het gevolg van de mate waarin het geluid een impulskarakter heeft: hoe meer impulsachtig, hoe groter de hinder. Op basis van deze percentages kan een bewuste keuze worden gemaakt voor een specifiek geluidskwaliteitsniveau in relatie tot de gewenste ontwikkeling in een gebied. In tabel 3 is een overzicht gegeven van de percentages ernstig gehinderden in relatie tot de etmaalwaarden ten gevolge van industrielawaai.

Tabel 3: Percentages ernstig gehinderden door industrielawaai

(Bron: 'Response functions for noise in residential areas', VROM, 1993)

3.2 Maximale geluidsniveaus (Lmax)

In lijn met art. 8.8 van de Wet milieubeheer dienen maximale geluidsniveaus (Lmax) zoveel mogelijk te worden beperkt, voorzover zij niet kunnen worden voorkomen. Treden maximale geluidsniveaus (Lmax) op, dan kunnen de door de inrichting veroorzaakte maximale geluidsniveaus (Lmax) aan grenswaarden worden gebonden. Uitgangspunt is de bedrijfssituatie zoals die in de vergunningaanvraag wordt beschreven.

Gestreefd dient te worden naar het voorkomen van maximale geluidsniveaus (Lmax) die meer dan 10 dB boven het aanwezige equivalente geluidsniveau uitkomen. Als grenswaarde voor maximale geluidsniveaus (Lmax) gelden derhalve de in tabel 2 genoemde grenswaarden vermeerderd met 10 dB. Let wel: in de gemeentelijke nota industrielawaai kan het bevoegd gezag voor gebieden andere dan de in tabel 2 genoemde grenswaarden hebben vastgesteld. Als aan de grenswaarden voor maximale geluidsniveaus (Lmax) wordt voldaan is in ieder geval sprake van een acceptabele situatie. Dat betekent ook dat de optredende inherente en beperkbare maximale geluidsniveaus (Lmax) acceptabel zijn. Extra maatregelen zijn dan niet nodig.

Indien het bevoegd gezag in de geluidvoorschriften voor elke inrichting een grenswaarde voor maximale geluidsniveaus (Lmax) wil opnemen kan als ondergrens een waarde voor de maximale geluidsniveaus (Lmax) van 50, 45 en 40 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode worden aangehouden, zijnde de richtwaarde voor het LAeq + 10 dB voor stille landelijke gebieden. Lagere maximale geluidsniveaus (Lmax) worden gezien de van nature aanwezige geluiden niet als hinderlijk beschouwd. Mede door de beperkte handhaafbaarheid voegen lagere grenswaarden niets toe aan het voorkomen of beperken van hinder. Het is dan ook niet zinvol lagere maximale geluidsniveaus (Lmax) in vergunningen op te nemen.

In die gevallen waarin niet aan de grenswaarden kan worden voldaan, kunnen op basis van de afwijkingsbevoegdheid wegens bijzondere omstandigheden hogere maximale geluidsniveaus (Lmax) worden vergund. Op basis van de beschikbare kennis omtrent hinder door maximale geluidsniveaus (Lmax) wordt sterk aanbevolen dat de maximale geluidsniveaus (Lmax) echter niet hoger mogen zijn dan de volgende grenswaarden:

70 dB(A) voor de dagperiode (7.00 uur - 19.00 uur);

65 dB(A) voor de avondperiode (19.00 uur - 23.00 uur);

60 dB(A) voor de nachtperiode (23.00 uur - 7.00 uur).

Het vergunnen van maximale geluidsniveaus (Lmax) hoger dan de grenswaarden dient in de considerans van de vergunning te worden gemotiveerd. Tenminste moet worden aangegeven welke technische en/of organisatorische maatregelen zijn getroffen om de nadelige gevolgen voor het milieu te beperken, voorzover zij niet kunnen worden voorkomen.

Op de vorenbedoelde grenswaarden kunnen zich nog de volgende ontheffingsmogelijkheden voordoen.

Dagperiode:

in het geval dat er sprake is van een voor de bedrijfsvoering onvermijdbare situatie waarin technische noch organisatorische maatregelen soelaas bieden om het geluidsniveau te beperken, zou los van het bovenstaande de grenswaarde van 70 dB(A) voor de dagperiode met ten hoogste 5 dB mogen worden overschreden. Deze uitzonderlijke bedrijfssituaties dienen in de vergunning te worden aangegeven. Uiteraard is de uitzondering ter beoordeling van de vergunningverlenende instantie. Het gebruik van de ontheffingsmogelijkheid dient te worden gemotiveerd.

Avondperiode:

voor de avondperiode is geen ontheffing van de grenswaarde van 65 dB(A) mogelijk.

Nachtperiode:

voor de nachtperiode kunnen maximale geluidsniveaus (Lmax) tot 65 dB(A) worden vergund, bijvoorbeeld indien:

er sprake is van een feitelijk bestaande, reeds vergunde en noodzakelijke activiteit en

- alle redelijkerwijs mogelijke technische en organisatorische maatregelen zijn getroffen (ALARA voorwaarde) en

- de bedrijfssituatie waarin de maximale geluidsniveaus (Lmax) tot 65 dB(A) voorkomen in de vergunning zijn beschreven en

- aan alle omwonenden moet (zo nodig) een pakket van geluidwerende voorzieningen zijn aangeboden (en door de omwonenden zijn geaccepteerd), gericht op het beperken van de maximale geluidsniveaus (Lmax) binnen de in die periode relevante geluidgevoelige ruimten van woningen tot 45 dB(A) voor de nachtperiode, en

op het moment van vergunningverlening duidelijk is dat het maximale geluidsniveau (Lmax) aan de ontheffingswaarde kan voldoen.

Een voorbeeld van een specifieke situatie waar het bevoegd gezag zou kunnen afwijken van de eerder genoemde grenswaarden voor de nachtperiode is wanneer voor geluidbelaste lokaties ten aanzien van het LAeq een grenswaarde van meer dan 60 dB(A) (ten hoogste 65 dB(A)) etmaalwaarde geldt. Hieraan kan bijvoorbeeld op grond van art. 72 Wgh een ministerieel besluit (zie voetnoot bij tabel 2) ten grondslag liggen. Afhankelijk van de aard van de bedrijfsactiviteiten op de betreffende industrieterreinen kan het voorkomen dat de voornoemde grenswaarde voor maximale geluidsniveaus (Lmax) voor de nachtperiode (60 dB(A)) in vergunningtechnische zin het gebruik van de beschikbare geluidruimte in de weg staat. Het verschil tussen het equivalente en maximale geluidsniveau (Lmax) bedraagt immers minder dan 10 dB, in het uiterste geval slechts 5 dB. In dergelijke gevallen is het, gezien vanuit het perspectief van hinderbeleving, voor de nachtperiode niet onaanvaardbaar om in het kader van vergunningverlening waar nodig maximale geluidsniveaus (Lmax) van 10 dB boven het equivalente geluidsniveau te vergunnen.

Een tweede voorbeeld betreft een bedrijf dat gedurende een korte tijd (een uur) in de nachtperiode als gevolg van het toepassen van de bedrijfsduurcorrectie de totale geluidruimte (LAeq 55 dB(A)) van het industrieterrein verbruikt. Dit betekent dat in de korte periode een hoog geluidsniveau wordt veroorzaakt, mogelijk tot 65 dB(A). In dergelijke gevallen is het niet zinvol een grenswaarde van 60 dB(A) voor de maximale geluidsniveaus (Lmax) vast te stellen. Net zo min dat het altijd noodzakelijk is om maximale geluidsniveaus (Lmax) van 65 dB(A) voor de gehele nachtperiode toe te staan. Het verdient aanbeveling in dergelijke gevallen de korte tijd expliciet met bijbehorende geluidsniveaus in een vergunning of nadere regels te omschrijven.

Verder worden in bijzondere gevallen waarin er sprake is van het algemeen belang, de maximale geluidsniveaus (Lmax) niet aan voorschriften gebonden. Voorbeelden zijn sociaal/medische hulpdiensten zoals:

- het uitrukken van gladheidsbestrijdingsvoertuigen;

- vliegbewegingen van trauma-helikopters voor het vervoeren van trauma-teams en patiënten;

- uitrukken van brandweer-, politie- en ziekenwagens.

Ook andere maximale geluidsniveaus (Lmax) in de dagperiode, indien deze niet worden veroorzaakt door de hoofdactiviteit van het bedrijf, kunnen na bestuurlijke afweging worden uitgezonderd van voorschriften. Voorbeelden daarvan zijn maximale geluidsniveaus (Lmax) als gevolg van de volgende niet in hoge frequentie voorkomende activiteiten:

- het laden en lossen van goederen op het terrein van de inrichting;

- het maandelijks legen van een vuilcontainer;

- het verplaatsen van een schip van helling naar afbouwkade.

In alle gevallen verdient het sterke aanbeveling om het gebruik van een ontheffingsmogelijkheid in de vergunning te vermelden en de maximale geluidsniveaus (Lmax) die worden uitgezonderd expliciet in een voorschrift te noemen.

De bepaling van de maximale geluidsniveaus (Lmax) dient plaats te vinden conform de Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai.

Tenslotte zij vermeld dat de gezondheidsraad is gevraagd een advies uit te brengen over "nut en noodzaak" van het aan regels binden van maximale geluidsniveaus (Lmax). Het gaat met name om de relatie tussen het optreden van schrikreacties en de frequentie/hoogte/stijgtijd van maximale geluidsniveaus (Lmax). Daarnaast heeft het Ministerie van VROM een opdracht verstrekt aan TNO/PG naar de "effecten van geluidpieken": wanneer is een piek een piek, welke effecten treden er op en wat is de relatie tussen de piekparameters en de optredende effecten. Een en ander zou er toe kunnen leiden dat op enig moment de tekst van dit hoofdstuk wordt aangepast.

3.3 Binnenniveaus

Naast de richt- en grenswaarden voor het geluidsniveau buiten woningen (of andere geluidgevoelige objecten) zijn waarden voor de geluidsniveaus binnen woningen vastgelegd in de wet- en regelgeving. De bedoeling was om, indien het buitenklimaat niet kon voldoen aan de richtwaarde, in ieder geval een garantie te hebben dat het binnenniveau acceptabel zou zijn. Hierbij werd onderscheid gemaakt tussen nieuwe en bestaande situaties, tussen de verschillende ruimten in een bestemming en tussen verschillende vormen van geluidgevoelige bestemmingen (onder andere Besluit geluidsgevoelige ruimte van een woning, Besluit grenswaarden binnen zones langs wegen, Besluit grenswaarden binnen zones rond industrieterreinen). Ook werd er een meet- en rekenmethodiek aangegeven op basis waarvan op uniforme wijze een binnenniveau kon worden bepaald (Meet- en rekenvoorschrift geluidsbelasting binnen gebouwen). Daarnaast zijn in het Bouwbesluit regels opgenomen ten aanzien van het binnenniveau en de geluidwering van de gevel.

De wetgever realiseerde zich terdege dat het vastleggen van binnenniveaus een uiterste poging was om het leefmilieu enigszins acceptabel te maken. Te allen tijde dienden er eerst voldoende inspanningen te worden verricht het geluidsniveau op de gevel terug te dringen. Kon dit niet met bronmaatregelen dan was het wellicht mogelijk om dit te realiseren met overdrachtsmaatregelen (geluidswallen of schermen). Indien deze inspanningen geen resultaat hadden, diende het bevoegd gezag een overweging te maken om een feitelijk te hoge geluidsbelasting toch toe te staan. In het kader van de sanering wegverkeerslawaai, railverkeerslawaai en industrielawaai worden er in Nederland duizenden woningen van gevelisolatie voorzien.

Het is echter de vraag of het gewenst is voor nieuwe situaties, dus voor een oprichtingsvergunning, gevelisolatie als oplossing te beschouwen. De Wgh maakt met het systeem van ontheffingen onderscheid tussen bestaande en nieuwe situaties en laat dit ook tot uitdrukking komen in de maximale binnenniveaus. Jurisprudentie geeft echter aan dat het bij een oprichtingsvergunning erg moeilijk is hogere geluidsniveaus te vergunnen dan het heersende referentieniveau. In de lijn met het voorgaande om de normstelling niet alleen te laten afhangen van het referentieniveau, zou in ieder geval onder alle omstandigheden rekening gehouden moeten worden met een maximaal binnenniveau.

Een ander probleem is dat bij hogere geluidsniveaus dan het referentieniveau de situatie voor buitenverblijfsruimten (tuinen, balkons) milieuhygiënisch verslechtert.

Op grond van genoemde wet- en regelgeving mag het binnenniveau ten gevolge van industrielawaai in woningen in nieuwe situaties niet hoger zijn dan 35 dB(A) etmaalwaarde. Voor bestaande situaties is de grenswaarde 40 dB(A) etmaalwaarde.

In de praktijk is de geluidwering bij goed onderhouden woningen tenminste 20 dB(A). Er zullen derhalve pas daadwerkelijk maatregelen moeten worden uitgevoerd als de geluidsbelasting hoger is dan 55 dB(A). Dit uiteraard geheel afhankelijk van de akoestische kwaliteit van de woningen in het gebied.

De vergunninghouder of -aanvrager dient voor het voldoen aan het wettelijke binnenniveau van in- of aanpandige woningen zorg te dragen. Bij vergunningverlening verdient het aanbeveling om het toegestane binnenniveau in die woningen in een geluidvoorschrift vast te leggen. Een uitzondering geldt voor de gevallen waarin de bewoners van de aanpandige woningen geen toestemming verlenen om (controle)metingen uit te voeren. De rechtszekerheid van de vergunninghouder wordt gewaarborgd door in de ontbindende voorwaarde op te nemen dat het geluidvoorschrift niet van toepassing is als de betreffende bewoner geen toestemming geeft voor het in redelijkheid uitvoeren of doen uitvoeren van de benodigde geluidsmetingen. In aanvulling op de Handleiding Meten en Rekenen industrielawaai wordt geadviseerd om het binnenniveau te normeren op een nagalmtijd van 0,5 seconden, opdat het geluidvoorschrift daarmee onafhankelijk wordt van (veranderende) inrichting en stoffering.

Het is in beginsel niet toegestaan om in een milieuvergunning voorschriften op te nemen die betrekking hebben op binnenniveaus van niet in- of aanpandige geluidgevoelige bestemmingen van derden. In het geval meer dan 50 dB(A) voor de gevel wordt vergund, dient het bevoegd gezag vooraf vastgesteld te hebben of aan de binnengrenswaarde wordt voldaan. Veelal zal dat bij het opstellen van de gemeentelijke nota industrielawaai hebben plaatsgevonden, maar waar dat niet is gebeurd, zal dat alsnog in het kader van de vergunningverlening moeten plaatsvinden. De verantwoordelijkheid daarvoor mag niet, door het vastleggen van binnenniveaus in de vergunning, naar de vergunninghouder of -aanvrager worden doorgeschoven. Het is wel mogelijk om de financiële lasten bij de vergunningaanvrager neer te leggen.

Wordt niet aan de binnengrenswaarden voldaan, dan kan aan de rechthebbenden van de betreffende woningen een pakket van maatregelen worden voorgesteld, gericht op het terugdringen van het binnenniveau tot de grenswaarden. Na acceptatie van de maatregelen kan de vergunning worden verleend.

Er zijn situaties denkbaar dat op basis van een andere saneringsregeling, bijvoorbeeld met betrekking tot wegverkeerslawaai, de geluidwering van de gevel is gedimensioneerd op een geluidsniveau van 40 dB(A) in de woning. Uitgangspunt is dat het te vergunnen industrielawaai geen substantiële bijdrage mag leveren aan het binnenniveau en derhalve wordt gemaximeerd op 35 dB(A), zodat geen aanvullende voorzieningen vereist zijn. In die situaties waarbij er sprake is van een vastgestelde MTG (zie noot bij tabel 2) van 65 dB(A) etmaalwaarde, is voorzien in een binnenniveau van 40 dB(A) etmaalwaarde. In die gevallen waarbij de geluidsbelasting ter plekke door één bedrijf wordt bepaald, kan voor dat bedrijf derhalve een binnenniveau van 40 dB(A) worden vergund.

Wettelijk gezien bestaan er alleen grenswaarden voor maximale geluidsniveaus (Lmax) gedurende de gehele dagperiode in aanpandige woningen: maximaal 55 dB(A), deze is onder meer opgenomen in het Besluit Horecabedrijven milieubeheer, Stb. 298, 1992. Het verdient echter aanbeveling om te streven naar het voorkomen van maximale geluidsniveaus (Lmax) die meer dan 10 dB boven het equivalente binnenniveau uitkomen.